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银川市政府办公室关于印发殡葬服务领域跨部门综合监管试点实施方案的通知

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银川市人民政府办公室关于印发

银川市殡葬服务领域跨部门综合监管试点工作实施方案的通知

 

银政办发〔2023〕95号

 

各县（市）区人民政府，市政府各有关部门、直属机构：
《银川市殡葬服务领域跨部门综合监管试点工作实施方案》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请认真抓好落实。 
 
银川市人民政府办公室
2023年10月24日
 
（此件公开发布）
 
银川市殡葬服务领域跨部门综合监管试点工作实施方案 
为深入推进跨部门综合监管，着力解决殡葬服务领域监管责任不明确，协同机制不完善，风险防范能力不强以及重复检查、多头检查执法等问题，维护公平有序的殡葬市场环境，推动黄河流域生态保护和高质量发展先行区示范市建设。根据民政部办公厅《关于开展全国殡葬领域跨部门综合监管试点工作的通知》（民办函〔2023〕45号）和自治区人民政府办公厅《关于深入推进跨部门综合监管实施意见》（宁政办发〔2023〕27号）精神，结合我市殡葬工作实际，制定本实施方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，认真落实民政部和自治区党委、政府工作部署，坚持统筹发展和安全，健全监管体制机制，完善监管制度框架，创新监管方式方法，对涉及多个部门管理难度大、风险隐患突出的殡葬领域重点监管事项，建立健全跨部门综合监管制度，强化条块结合、区域联动、完善协同监管机制，提升监管的精准性和有效性，维护公平竞争的市场秩序，为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区示范市提供有力支撑。
二、基本原则
（一）坚持系统观念、统筹推进。在各级党委、政府统一领导下，一体推进监管体制机制建设，统筹各类监管资源，实现殡葬领域事前事中事后全链条全过程监管。
（二）坚持协同联动、务实高效。聚焦殡葬领域重点监管事项，逐项理清责任链条，明确部门和属地责任分工，切实增强监管合力，提高综合监管效能。
（三）坚持问题导向、突出重点。针对殡葬领域存在违建墓地、违法违规占用土地、散埋乱葬、违规收费等突出问题，加快完善跨部门监管制度，补齐监管短板，确保监管到位。
（四）坚持因地制宜、分类实施。结合我市殡葬行业实际情况，不断创新监管理念和方式方法，形成符合实际、行之有效、具有特点的精准有效综合监管模式。
三、工作目标
通过开展跨部门综合监管，推动建立跨部门综合监管重点事项清单管理和动态更新机制，按殡葬监管事项建立健全跨部门综合监管制度，形成行业主管部门或法律法规规定的主管部门牵头，相关监管部门依法履责、相互配合、齐抓共管的协同监管机制。到2024年5月底，殡葬服务机构安全生产率达100%，50%的农村公益性公墓审批并规范管理，未经审批建设殡葬设施行为全面得到遏制，殡仪服务收费合规率达95%，建售超面积墓位（墓穴）查处率达100%，散埋乱葬得到明显遏制。
四、重点任务及责任分工
（一）殡葬服务机构安全生产的监管
监管内容：对殡葬服务机构消防设施、用电安全、用气安全、食品安全、外包外租经营安全、房屋建筑安全，以及落实安全生产主体责任等情况进行监管，对殡葬机构不落实安全生产主体责任、存在安全生产隐患的，依法依规作出整改和行政处理决定。
牵头单位：市民政局、各县（市）区人民政府
配合单位：市应急管理局、市消防救援支队、市住房和城乡建设局、市综合执法监督局
责任分工：
市民政局负责将安全生产纳入年度联合随机抽查检查计划，会同市应急管理局、市消防救援支队、市住房和城乡建设局等部门对全市殡葬服务机构安全生产开展随机抽查或专项检查，并对存在的安全生产问题隐患作出整改和行政处理决定。
市应急管理局负责对殡葬服务机构不落实安全生产主体责任、问题风险隐患不如期整改的作出行政处理决定。
市住房和城乡建设局负责对殡葬服务场所建筑物、临时活动用房等房屋安全进行监管，对存在安全隐患的建筑物督促房屋产权人及所有人作出整改。
市消防救援支队负责对殡葬服务机构不落实消防安全主体责任、问题风险隐患不如期整改的作出行政处罚决定。
市综合执法监督局负责对安全生产问题线索进行核实，依法依规作出行政处罚处理决定。
（二）未经批准擅自兴建殡葬设施（公墓、殡仪馆、火葬场、殡仪服务站、骨灰堂等）的监管
监管内容：对已建成运营或正在建设的殡葬设施（殡仪馆、公墓、殡仪服务站、骨灰堂等）规划立项、土地使用、经营许可等情况进行监管，对未经审批擅自建设和违法经营行为依法依规进行查处。
牵头单位：市民政局、各县（市）区人民政府
配合单位：市自然资源局、市综合执法监督局
责任分工：
市民政局负责将监管事项纳入专项检查计划，根据审批情况和掌握的问题线索情况，会同市自然资源局、市综合执法监督局对正在建设或已建成运营的殡葬设施进行专项检查，对未经审批进行建设行为作出行政处理决定。
市自然资源局负责对违法占用土地建设殡葬设施行为进行监管，依法依规进行查处。
市综合执法监督局负责对违反城乡建设规划等问题线索进行核实，依法依规作出行政处罚处理决定，对不执行处罚决定的协调司法部门强制执行。
（三）公墓建造、出售（租）超面积墓位（墓穴）的监管
监管内容：对公墓建设出售墓穴面积超出国家规定标准的，依法依规作出整改和行政处罚决定。对不在规定时限内整改的，采取强制措施予以纠正。
牵头单位：市民政局、各县（市）区人民政府
配合单位：市综合执法监督局
责任分工：
市民政局负责将监管事项纳入随机抽查检查计划，每年组织对公墓出售墓位情况进行全面检查，对建设出售超面积超规定墓位的，会同市综合执法监督局作出整改和行政处罚处理决定。
市综合执法监督局负责对联合抽查检查发现公墓建设出售超面积超规定墓位行为依法依规作出整改和行政处罚处理决定。对不如期整改的，将问题线索移送司法机关强制执行。
（四）未经批准建设运营农村公益性墓地（历史埋葬点）从事营利活动的监管
监管内容：对未经批准建设运营农村公益性墓地（历史埋葬点）从事营利活动的组织和个人，依法依规进行查处。
牵头单位：市民政局、各县（市）区人民政府
配合单位：市自然资源局、市综合执法监督局、市民族事务委员会（市宗教事务局）
责任分工：
市民政局负责将农村公益性公墓（历史埋葬点）纳入年度随机抽查、专项检查计划，会同市自然资源局、市综合执法监督局、市民族事务委员会（市宗教事务局）、辖区政府对利用农村公益性墓地（历史埋葬点）从事营利活动的组织和个人依法依规进行查处。
市自然资源局负责对农村公益性墓地占用土地情况进行监管，对占用耕地、林地等违反土地法律法规建坟修墓行为依法依规进行查处。
市综合执法监督局负责对违法违规建设运营农村公益性墓地从事营利活动行为问题线索进行核实，依法依规作出整改和行政处罚处理决定。
市民族事务委员会（市宗教事务局）负责对清真寺宗教人员利用农村公益性墓地（历史埋葬点）从事营利活动行为进行查处，协助市民政局、辖区政府做好回族群众墓地管理。
各县（市）区人民政府负责落实属地监管责任，做好辖区农村公益性公墓规划建设和管理，每年组织对辖区墓地进行全面排查，对辖区内违规建设墓地、利用农村公益性墓地从事营利活动的，依法依规进行查处。
（五）未经批准擅自修改公墓建设规划、扩大建设用地面积的监管
监管内容：对全市公墓、农村公益性公墓建设规划、用地情况进行监管，对未按公墓建设规划建设、违规扩大建设用地面积的公墓依法依规作出整改或行政处罚处理决定。
牵头单位：市自然资源局、各县（市）区人民政府
配合单位：市民政局、市综合执法监督局
责任分工：
市自然资源局负责将监管事项纳入随机抽查检查计划，对公墓建设用地情况进行监管，对公墓违规占用土地开发建设墓区行为，依法依规进行查处。
市民政局负责建立健全公墓建设规划备案机制，对公墓执行建设规划情况进行监管，配合市自然资源局对违反建设规划、违规使用土地作出整改或行政处理决定。
市综合执法监督局负责对公墓违法违规行为进行核实，依法依规作出整改和行政处罚处理决定。
（六）农村散埋乱葬的监管
监管内容：对在各级政府和民政部门批准建设的公墓陵园、农村公益性墓地以外的荒滩、荒山、林地、草原、耕地等农用地和国有未利用地建坟修墓和圈建硬化大墓、家族墓破坏自然生态环境的行为进行监管，依法依规进行治理。
牵头单位：市自然资源局、各县（市）区人民政府
配合单位：市民政局、市文化旅游广电局、市交通运输局、市水务局、市综合执法监督局、市生态环境局
责任分工：
市自然资源局负责组织落实对马鞍山、银巴高速路两侧等重点散埋乱葬区域及其他荒山、荒地、荒滩的监管，对在农用地和国有未利地建坟修墓的，依法依规进行查处；对前期已经整治完成的散埋乱葬占用土地进行监管，坚决遏制散埋乱葬行为反弹。
市民政局负责建立农村公益性公墓审批机制，指导各县（市）区做好农村公益性公墓审批、建设和管理，强化宣传引导工作；对已经形成散埋乱葬区的，会同市自然资源局等部门依法依规进行治理。
市文化旅游广电局负责对风景名胜区、文物保护区等范围内建坟修墓行为进行监管，对在其内已形成的安葬区，依法依规进行治理。
市交通运输局负责对公路主干线两侧监管范围内建坟修墓进行监管，对已在其以内形成的安葬区，依法依规进行治理。
市水务局负责对水库、河流管理范围内建坟修墓行为进行监管，对已在其以内形成的安葬区，依法依规进行治理。
市生态环境局负责对城市水源地及水源保护区内建坟修墓及破坏生态环境建坟修墓行为进行监管，对已在其以内形成的安葬区，依法依规进行治理。
市综合执法监督局负责对违法违规建坟修墓问题线索进行核实，依法依规作出整改和行政处罚处理决定。
各县（市）区人民政府负责落实属地监管责任，做好辖区农村公益性公墓建设规划，完善审批手续和管理机制。建立辖区群众死亡、安葬信息搜集通报制度，开展文明殡葬宣传引导，在源头上做好治理工作。对辖区违规建坟修墓行为依法依规进行查处。
（七）对殡葬服务收费的监管
监管内容：对殡葬机构违反价格法律法规、擅自设立收费项目、提高收费标准、扩大收费范围及强制捆绑服务等乱收费行为，依法进行查处。
牵头部门：市市场监督管理局、各县（市）区人民政府
配合部门：市民政局、市发展和改革委员会、市综合执法监督局
责任分工：
市市场监督管理局负责将监管事项纳入随机抽查检查计划，对殡葬机构收费情况开展联合抽查检查，依法查处殡葬服务、中介服务及销售丧葬用品经营主体不明码标价、价格欺诈、串通涨价等价格违法行为，严厉打击不执行政府定价或政府指导价的价格、收费价格不公示、不透明等行为，责令其限期整改，对违法违规行为依法进行查处。
市民政局负责加强对殡葬服务机构收费的日常监管，发现殡葬服务机构违反价格法律法规收费行为，及时将问题线索转交市市场监督管理局、市发展和改革委员会、市综合执法监督局，并协助作出整改和行政处罚处理决定。
市发展和改革委员会负责对实行政府定价或政府指导价管理的公墓殡葬收费依法依规定价，并监督公墓严格执行价格公示公开。
市综合执法监督局负责对公墓违法违规行为进行核实，依法依规作出整改和行政处罚处理决定。
（八）个人从事以营利为目的遗体运输业务监管
监管内容：对未经公安机关、民政部门批准，个人私自购买运尸车或使用不符合国家技术标准车辆从事遗体运输行为进行监管。
牵头部门：市民政局、各县（市）区人民政府
配合单位：市公安局、市卫生健康委员会、市综合执法监督局
责任分工：
市民政局负责规范殡葬服务机构遗体运输车辆管理，建立健全合法备案机制，配合市公安局、市卫生健康委员会对个人从事以营利为目的遗体运输业务进行查处。
市公安局负责对接运遗体车辆在道路上发生交通安全违法行为的，依据道路交通安全法律法规予以处罚。会同市民政局做好遗体运输车辆数据信息共享及登记比对工作。
市卫生健康委员会负责从事遗体运输未落实卫生防疫技术要求的依法依规进行查处。
市综合执法监督局负责对市民政局转来的非法运输遗体问题线索进行核实，依法依规作出整改和行政处罚处理决定。
（九）规范殡葬礼仪服务管理
监管内容：对各殡葬服务单位提供不规范服务、宗教人士非法提供丧葬服务、非法殡葬中介和假冒阴阳道士扰乱殡葬服务市场、在丧事活动中从事封建迷信活动、借机骗财敛财等行为进行监管。
牵头部门：市民政局、各县（市）区人民政府
配合单位：市民族事务委员会（市宗教事务局）、市公安局
责任分工：
市民政局负责建立健全殡葬规范服务标准，健全殡葬服务单位、从业人员信息公示和殡葬服务举报投诉处理机制，对殡葬服务机构提供服务情况进行抽查检查，对殡葬服务机构违规提供殡葬服务等行为作出整改和行政处理决定。
市民族事务委员会（市宗教事务局）负责健全宗教人员登记管理、信息公示和殡葬礼仪服务举报投诉处理机制，加强对宗教人士的组织管理，对宗教人士非法提供丧葬服务、扰乱殡葬服务市场、借机骗财敛财等行为进行查处。
市公安局负责对非法殡葬中介和假冒阴阳道士扰乱殡葬服务市场、在丧事活动中借机骗财敛财等行为进行查处。
五、实施步骤
（一）制定方案阶段（2023年10月下旬前）。开展调查研究，确定全市殡葬服务领域跨部门综合监管事项清单，制定试点工作实施方案，召开全市试点工作推进会，安排部署试点工作。各县（市）区人民政府组织成立由政府负责同志主抓的试点工作专班，围绕殡葬领域存在的突出问题，加强调查研究，制定试点工作实施方案，逐项明确监管责任。组织开展动员部署工作，全面启动殡葬领域跨部门综合监管试点工作。
（二）推进落实阶段（2023年10月下旬至2024年5月31日）。各县（市）区人民政府围绕确定的跨部门综合监管事项清单，通过“互联网+监管”系统，加强协同联动，统筹运用多种监管方式，建立全方位、多层次、立体化监管体系，加强跨部门、跨区域、跨层级业务协同，强化事前、事中、事后全链条全领域监管，及时研究解决跨部门综合监管遇到的各类问题，不断建立完善跨部门综合监管体制机制。
1.建立跨部门综合监管制度机制。各县（市）区人民政府要建立殡葬领域跨部门综合监管制度，逐项明确牵头单位、配合单位、监管规则和标准等，完善配套监管措施。建立健全协同高效的殡葬领域跨部门综合监管工作机制，明确议事会商、集体约谈、情况通报等工作要求，有效整合监管资源，督促监管责任落实，组织联合执法检查。建立殡葬工作领导协调机制，完善运行规则，强化跨部门综合监管职能作用。
2.开展跨部门联合抽查检查。各县（市）区人民政府要依托“双随机、一公开”综合监管平台，建立检查对象名录库和检查人员名录库，结合监管对象信用等级和风险分类，合理确定抽查比例、频次和参与部门。对社会关注度高、投诉举报较多、列入经营异常名录或有严重违法违规记录等情况的殡葬机构，抽查检查不设上限，监管对象数量少于5个的，当年全部纳入抽查检查范围。列入市级抽查计划的检查对象，县（区）不再列入抽查检查计划。对同一监管对象涉及多个检查事项的，应多个行政执法部门一次联合完成，避免重复检查。12月底通过“互联网+监管”系统对跨部门综合监管重点事项实施清单管理和动态更新。
3.开展跨部门联合信用监管。各县（市）区人民政府要按照“谁抽查、谁录入、谁公示”的原则，抽查检查工作结束后，牵头单位及时将跨部门综合监管产生的抽查结果录入相关行政执法综合管理监管信息系统，向社会公开抽查结果。作出行政处罚的职能部门自作出决定之日起20个工作日内，在信用中国（银川）网站、国家企业信用信息公示系统（宁夏）或相关部门门户网站等向社会公开，并将随机抽查结果纳入市场主体社会信用记录，实行信息共享，实施联合惩戒。
4.建立问题线索跨部门联合处置机制。各县（市）区人民政府对不适用随机抽查的事项，可实行专项检查。专项检查由各县（市）区人民政府牵头组织核查。对由上级转办交办、12345政务服务便民热线，以及行业协会收集到的问题线索，及时通过“互联网+监管”系统，推送相关职能部门开展核查，做到有查必查。同时，将相关问题线索纳入相关部门执法办案系统，加强部门联动和协调配合，实现线索核查、立案调查、处罚公示等全过程网上留痕，强化对行政执法权运行的监督。
5.加强行政执法与刑事司法联动。对“应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的”问题的申请强制执行事项，各县（市）区人民政府要与人民法院积极探索加强信息共享、线索移送、联合调查等协调配合，推进殡葬行政执法与司法强制执行有效衔接，推动建立健全行刑衔接机制。相关部门在依法查处殡葬违法行为过程中发现涉嫌犯罪、依法需要追究刑事责任的，应及时移送有关机关处理；存在暴力抗法等情形的，可商请有关机关协助调查处理。
6.建立风险隐患跨部门联合监测机制。各县（市）区人民政府要聚焦殡葬领域修建超面积大墓、豪华墓、农村散埋乱葬、未经批准建设经营农村墓地从事营利活动等问题多发情况，构建科学高效、多部门联动响应的问题隐患监测预警机制，实现问题隐患动态监测、精准预警和及时处置。推进殡葬领域问题线索跨部门联合处置，建立健全问题线索分办、转办和查处工作机制，对涉及多部门监管职责的问题线索，及时转送相关部门协同开展核查，依法依规进行处理。
（三）总结提高阶段（2024年5月31日前）。各县（市）区人民政府围绕殡葬领域跨部门综合监管试点相关任务进行重点探索创新，力求取得实质性突破，为全国殡葬领域跨部门综合监管探路子、出经验、作示范。要认真总结本地区试点工作，推动建立长效机制，于2024年5月底前将试点工作总结报市殡葬服务领域跨部门综合监管试点工作专班办公室（市民政局）。
（四）推广应用阶段（2024年6月1日后）。将试点工作开展情况形成可复制、可推广的经验做法和跨部门综合监管机制，在全区、全国进行推广，让跨部门综合监管落地生根，结出果实。
六、保障措施
（一）加强组织领导。成立由市人民政府分管副市长为组长，市政府副秘书长和市民政局局长为副组长，民政、发改、财政、应急管理、住建、自然资源、市监、公安、综合执法、民委、生态环境、文旅、交通运输、水务、卫健、消防救援和各县（市）区政府分管同志为成员的市殡葬服务领域跨部门综合监管试点工作专班，工作专班统筹领导、协调指导殡葬服务领域跨部门综合监管试点工作。各县（市）区也要建立相应的工作专班，加强本辖区内殡葬领域跨部门综合监管工作组织领导。
工作专班办公室设在市民政局，办公室主任由市民政局局长兼任，副主任分别由市自然资源局、市市场监督管理局、市综合执法监督局分管负责同志兼任。办公室负责专班的日常工作，协调开展工作调研，以及议定事项的督办落实和综合反馈。
（二）提高政治站位。各县（市）区人民政府、市直有关部门要把推进殡葬服务领域跨部门综合监管试点工作与深入学习贯彻党的二十大精神结合起来，与贯彻落实党中央、国务院和自治区党委、政府关于殡葬工作的决策部署结合起来，密切对接全市跨部门综合监管工作，强化统筹安排部署，建立重大问题协调处理机制，加强督导检查，切实推进殡葬领域突出问题的解决，全面推进殡葬领域跨部门综合监管试点工作落实。
（三）提升监管能力。各县（市）区人民政府要根据跨部门综合监管工作需要，组织开展相关法律法规、业务流程培训教育，强化监管人员的管理，不断提高监管人员的专业素质和执法能力水平，加强“一专多能”的综合执法队伍建设，推进行政审批、日常监管与综合执法衔接，提升跨部门执法协作能力。
（四）创新工作机制。各县（市）区人民政府要围绕提升监管能力，不断创新监管方式方法，建立健全源头追溯、信息共享、线索移送、联合调查、执法联动、执法互认、议事会商、情况通报等工作机制，创造一批可复制、可推广的政策措施和工作模式，切实推动解决全市殡葬领域存在的突出问题。
（五）强化财政支持。各县（市）区人民政府要围绕提升殡葬领域监管能力，加大财政投入力度，确保殡葬领域跨部门综合监管的财政支出符合预算要求和实际需要。加强财政资金使用效益的评估和监测，对殡葬领域跨部门综合监管的财政支出进行定期评估和监测，及时发现问题和不足，采取有效措施加以改进。
（六）加强监督问效。要坚持问题导向、目标导向、结果导向，对工作推进不及时，监管落实不到位，综合运用通报、约谈、考评等手段，推动责任落实。对推诿扯皮、推脱责任、监管不力、执法不严等，影响跨部门综合监管试点工作推进的，要进行追责问责。
 

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